2025年，“全市切合条件(jian)且这些年没有改革过的小区”，基础都(dou)将纳(na)入改革范围，完成“改革全覆盖”，“设计(hua)实施改革1500万平方米”。实际上，除(chu)了“小区”，在上海郊区、城乡之(zhi)间的老(lao)镇(zhen)，还有不(bu)少上个世纪建成、设(she)施不(bu)完善、处于身份灰色状(zhuang)态或管理边沿的老(lao)旧住宅。

据我国政(zheng)府网，城镇(zhen)老(lao)旧小区是指建成年代较早、失养失修失管、市政(zheng)配套设(she)施不(bu)完善、社区服务设(she)施不(bu)健全、居民改革意愿强(qiang)烈的住宅小区（含单栋(dong)住宅楼）。

撇开集体土地上的，老(lao)镇(zhen)旧宅还有哪些？它们的使用状(zhuang)态和居住者如何？在哪些方面需要公共介入？

2025年3月(yue)-4月(yue)，汹涌研(yan)究所研(yan)究员基于对7个老(lao)镇(zhen)的实地调研(yan)，并访谈其中5个老(lao)镇(zhen)的基层管理者，对这一成绩做初步窥伺。

“历史形成”的无(wu)产(chan)证楼房，老(lao)镇(zhen)普遍的存在

在几乎每一个未经拆迁重建的老(lao)镇(zhen)街道上，都(dou)不(bu)难找(zhao)到从建造风(feng)格(ge)和维护状(zhuang)态显(xian)见“上了年龄”的多层楼房。二十世纪八(ba)十九十年代，这些不(bu)同于周边低矮房屋的楼房在镇(zhen)区中央、次中央位置拔地而起，往往有“单位”的职工才(cai)能买到，住进楼房是体面的象征。但今天，这些老(lao)旧楼房中的相当一部分由(you)于老(lao)旧、设(she)施不(bu)完善，且缺乏正式(shi)的身份证实——房产(chan)证，处于边沿状(zhuang)态。

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这就是“历史形成”的无(wu)产(chan)证住宅楼，即当时被允许乃至被支持建设(she)，但不(bu)具有正式(shi)身份的楼房，往往包括集资房、供销社楼房、教师楼房等。

其特点，一是老(lao)旧，建造于二十世纪八(ba)十九十年代，至今30年左右房龄；二是不(bu)正规，就当前的法例标准而言，缺乏单套房产(chan)证实（有的具有整栋(dong)楼房的大产(chan)证）；三是不(bu)违(wei)法，在建造当时没有违(wei)背相干(guan)法例政(zheng)策，乃至是政(zheng)府或及其机关(guan)、单位直接参与或支持下(xia)形成，但由(you)于各(ge)种历史原(yuan)因未办理产(chan)证。汹涌研(yan)究所研(yan)究员故称之(zhi)为(wei)“半正规”——即处于正规和违(wei)规的中间态。

集资房是老(lao)镇(zhen)无(wu)产(chan)证住宅的主要一类。二十世纪八(ba)十九十年代，在福(fu)利分房向商品房轨制的过渡时期，集资房有过一段建设(she)高潮。它是改变住宅建设(she)由(you)国家和单位包的传统轨制，执行(xing)政(zheng)府、单位、职工三方共同承担建房本钱，然则不(bu)通过市场购买而直接分配的。由(you)于建造时的出资比例可能存在争议、当时手续不(bu)全、管理不(bu)严酷(ge)，或二十世纪90年代后期大批国企(qi)单位改制难以(yi)核对、补(bu)办费(fei)用不(bu)菲等原(yuan)因，相当部分集资房未办理房产(chan)证。

2025年3月(yue)，浦东新区新场镇(zhen)的直率老(lao)镇(zhen)上的一栋(dong)集资房。本文图片均(jun)由(you)周燕玲拍摄。

在1990年代国企(qi)改革和市场化浪(lang)潮中，还有部分单位房（包括供销社产(chan)权的）卖给个人，但有的仅有交易合同，未有办理产(chan)权证实，有的有大产(chan)证但不(bu)具有单套房屋产(chan)证。

2025年4月(yue)，浦东新区（原(yuan)南汇）惠南镇(zhen)的黄路老(lao)镇(zhen)上的一栋(dong)供销社居民楼。

在汹涌研(yan)究员调研(yan)过的7个老(lao)市镇(zhen)，都(dou)存在几栋(dong)此类房龄超过30年的“历史形成”的无(wu)产(chan)证住宅楼。特别在撤制镇(zhen)，商品房小区寥寥，无(wu)产(chan)证楼房反而居多。比方不(bu)愿具名的某老(lao)镇(zhen)社区书记(ji)周透露，在其管辖(xia)的老(lao)镇(zhen)镇(zhen)区上，共474套住房中，431套为(wei)无(wu)产(chan)证住房，其中无(wu)产(chan)证的集资房、转售个人的单位房约占(zhan)其中折半。

低价但权益缺失的“半正规”居所

老(lao)镇(zhen)无(wu)产(chan)证住宅的“半正规”性使处境和状(zhuang)态具有一定的特殊性。

首先，由(you)于产(chan)证缺失，这些住宅租售代价(ge)低，成为(wei)对常(chang)住本地的所谓“外来(lai)人口”更能负担得(de)起的住所。无(wu)产(chan)证就无(wu)法在正规房产(chan)市场里交易，但由(you)于实际供需市场存在，这些无(wu)产(chan)证住宅被大批出租、出卖，主要租购者是在周边打工或镇(zhen)上工作的“外地人”。

在嘉定区曹王老(lao)镇(zhen)，一位操着(zhe)安(an)徽口音的餐馆老(lao)板娘一家已在旁边一个无(wu)产(chan)证小区租住了十几年，据说二居室房租为(wei)每月(yue)2000元。一位经手该小区的中介告诉汹涌研(yan)究所研(yan)究员：“（住这里的）以(yi)前都(dou)是本地人，现在越来(lai)越少，都(dou)是我(wo)们这类老(lao)人，外地人租的多，买的也不(bu)少，便宜啊！”她说的“便宜”并不是虚(xu)言，该地的无(wu)产(chan)证房一套70平米的二室一厅总价68万，比拟邻(lin)近徐行(xing)镇(zhen)的商品房低一半。在奉贤区塘外老(lao)镇(zhen)也有类似环境：无(wu)产(chan)证“集资房”的房价是同区位、同面积，但建造年代更早的“产(chan)权房”的80%左右（如下(xia)图）。

2025年3月(yue)，奉贤区奉城镇(zhen)的塘外老(lao)镇(zhen)的一家房产(chan)中介，将“集资房”与“产(chan)权房”分类广告，不(bu)丢脸出，邻近区位、面积的房屋，集资房（如文明小区）明显(xian)房价低于产(chan)权房（如紫苑小区），即便前者刚经历改革，且房龄更短。

其次，与低房价对应的是，租购者无(wu)法获得(de)所有住房权益，如办居住证、后代上学等。

我国房产(chan)不(bu)仅在于居住或投资，还捆绑着(zhe)一些社会身份和公共资本。而没有房产(chan)证，就得到了连接这些身份与资本的主要通路。

在上海，除(chu)户籍之(zhi)外主要的市民身份资格(ge)——居住证申办的最主要条件(jian)是“在沪正当波动住所”，需要供应“房地产(chan)权证实”或“房屋租赁合同登(deng)记(ji)备案证实”。虽然并不是“不(bu)正当”居住，但这些都(dou)是无(wu)产(chan)证房租购者无(wu)法供应的。据2018年《关(guan)于来(lai)沪人员随迁后代就读本市各(ge)级各(ge)类学校实施意见的通知(zhi)》，居住证也是外地户口孩子在沪就读义务教育学校的必须条件(jian)。也就是说，租购无(wu)产(chan)权房，无(wu)法为(wei)孩子上学供应必需的居住证实。申办户籍亦同理。

别的，据房产(chan)中介介绍，无(wu)产(chan)证旧宅还不(bu)能办理过户、更名、存款。由(you)于这类房产(chan)交易未纳(na)入正规房地产(chan)交易市场，存在一定纠纷发生风(feng)险，但合同交易仍(reng)受(shou)法律(lu)保(bao)护，无(wu)碍于实际居住。若是主动迁，政(zheng)府方也基础会“追溯它（建造）过程，参考小产(chan)权房做一部分补(bu)偿(chang)”。根据最高人民法院的判例，无(wu)证房屋并不(bu)等于违(wei)法建筑，“对此类未经登(deng)记(ji)的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状(zhuang)、当地土地利用规划(hua)以(yi)及有关(guan)用地政(zheng)策等因素，依法进行(xing)调查、认定和处理”。

第三，由(you)于并不是违(wei)法，老(lao)镇(zhen)无(wu)产(chan)证住房也得(de)到居委社区的“兜底”管理维护，但在实践中投入差(cha)别大。

基于属地原(yuan)则，所有住宅都(dou)已被纳(na)入基层管理。不(bu)同于城区的商品房或老(lao)公房小区，老(lao)镇(zhen)无(wu)产(chan)证楼房既没有维修基金，也无(wu)法成立业委会，多数也不(bu)组成封闭小区、被专(zhuan)业物业管理。在“政(zheng)府托底”的管理模(mo)式(shi)下(xia)，居委社区成为(wei)供应最基础管理、维护的主体。但管理维护需要财力、精力投入，基层管理者多感到这类住房带(dai)来(lai)的管理“工作量大”“难度大”“麻烦”。

而且，这些住宅建造时候早偏老(lao)旧，有的还至今未通管道燃气、配套设(she)施不(bu)完善，身份和公共资本的欠(qian)缺更使其边沿化、破(po)旧、生存(huo)不(bu)便。

不(bu)过，随着(zhe)近年来(lai)上海老(lao)旧小区更新力度加大，个别老(lao)镇(zhen)无(wu)产(chan)证住宅楼，特别是楼栋(dong)较多、（准）小区形态的，已受(shou)惠于改革项目，面目焕新。一些困惑居民多年的管道老(lao)旧、墙(qiang)面漏水成绩，经建筑外立面粉(fen)刷、污水管道更新改革、平改坡等后得(de)到缓解，部分小区还引进基础物业管理，或增加社区服务和公共设(she)施、空间。

2025年4月(yue)，嘉定区徐行(xing)镇(zhen)曹王老(lao)镇(zhen)上一处无(wu)产(chan)证老(lao)小区，尚未接通管道燃气，小区里时有燃气运送员穿越；前两年刚做了外墙(qiang)粉(fen)刷和“平改坡”，并引进了平价的物业管理。

2025年3月(yue)，奉贤区奉城镇(zhen)的塘外老(lao)镇(zhen)的一处无(wu)产(chan)证小区，近两年得(de)以(yi)修整更新，除(chu)了房屋建筑，绿化、公共设(she)施空间等也得(de)到改善。

消(xiao)极维护乃至废弃的老(lao)公房

除(chu)了属个人所有的无(wu)产(chan)证住宅楼因历史原(yuan)因处于“失养失修失管”、“设(she)施不(bu)完善”状(zhuang)态，几乎每一个老(lao)镇(zhen)上都(dou)有一些“公家”老(lao)宅——比如老(lao)公房，其中部分存在破(po)旧、维护不(bu)善，乃至荒废的现象。

这些老(lao)公房大多属于国有资产(chan)，并由(you)区房管/资产(chan)公司管理，以(yi)较低租金租给个人。现今其居住者部分为(wei)本地老(lao)人，部分为(wei)转租后的所谓外来(lai)人口。

老(lao)镇(zhen)公房有的是30-40年前或在单位制年代，原(yuan)由(you)政(zheng)府或国企(qi)、事业单位建造的私有住房；后来(lai)部分公房出卖给个人，但这里指仍(reng)未售予个人、仍(reng)处于出租状(zhuang)态的住宅。部分此类住宅被迫空置。

比方浦东新区三墩老(lao)镇(zhen)上一处建造于二十世纪70年代的不(bu)成套的“小梁薄板楼房”。其社区管理人员透露，该楼“从住房安(an)全性考虑，已经不(bu)能住了”，比如“台风(feng)天，家里全进水”。同时“没有项目，也没有规划(hua)支撑”翻建，“非常(chang)难改革”，“拆也不(bu)能拆，动也不(bu)能动”，只能清空居民、空置。

2025年3月(yue)，浦东新区三墩老(lao)镇(zhen)上一处建造于70年代的“小梁薄板楼房”部分，现已空置。

还有的老(lao)宅在20世纪50年代前即已存在，后收归国有，由(you)国有机构谋划。比方浦东新区直率老(lao)街上，部分老(lao)公房据说“有上百年的历史”，“有的房屋照样木质”。其中不(bu)少为(wei)木质结构，是旧式(shi)老(lao)镇(zhen)常(chang)见的房屋。这些旧宅公房融合在连接成片、鳞次栉(zhi)比的老(lao)街中。其房屋密度很高，居委管理人员也不停苦恼(nao)“安(an)全隐患很大”。据说曾涌现过居民自行(xing)翻修公租老(lao)宅，但被叫停。

2025年3月(yue)，浦东新区直率老(lao)镇(zhen)上的一处老(lao)旧公租房。

或二十世纪90年代后期大批国企(qi)单位改制难以(yi)核对、补(bu)办费(fei)用不(bu)菲等原(yuan)因，相当部分集资房未办理房产(chan)证。

上海城区老(lao)旧公房基础成块分布，已纳(na)入小区管理，并有专(zhuan)项维护更新乃至原(yuan)拆原(yuan)建等主动办法。与之(zhi)比拟，郊区老(lao)镇(zhen)的老(lao)公房维护、利用存在不(bu)少薄弱之(zhi)处。

作为(wei)老(lao)旧公房的谋划管理方，除(chu)非有“下级项目支持”，政(zheng)府下(xia)属的房屋管理公司一样平常没有翻修的动力，因为(wei)“需要投入资金”，但“收益是（几乎）没有的”，还可能遭遇“规划(hua)”方面的限制微风(feng)险。若是有公租房实在居住不(bu)安(an)全，索性任(ren)其闲(xian)置。

除(chu)了缺乏关(guan)注和支持，有的镇(zhen)区老(lao)公房分散、与私宅等其他(ta)各(ge)类房屋混杂(za)、紧挨，这也增加了翻新和维护难度。

2025年3月(yue)，浦东新区大团镇(zhen)三墩集镇(zhen)上的一处被闲(xian)置、废弃的老(lao)公房。

比拟尚有人居住并维护的个人房屋，此类私有建筑空间很多未得(de)到相应维护、补葺、利用，不(bu)仅有损村镇(zhen)风(feng)貌、造成不(bu)便，也可能是公共资本的浪(lang)费(fei)。实际上，老(lao)镇(zhen)的公共空间一向不(bu)足，除(chu)了居住和基础生存(huo)购物之(zhi)外，大多缺乏用以(yi)休憩、运动、交际等的公共空间。由(you)于公共交通不(bu)便，居民依赖自主交通工具，泊车空间也非常紧张。

特别在2014年上海实施“减量化”政(zheng)策以(yi)来(lai)，远郊很多老(lao)镇(zhen)的建设(she)用地指标束缚更趋严酷(ge)。

2020年国务院颁(ban)布《关(guan)于全面推进城镇(zhen)老(lao)旧小区改革工作的指导意见》，开启了天下近年老(lao)旧小区改革更新。更早，上海于2017年印发《关(guan)于坚(jian)持留改拆并举深化乡村有机更新进一步改善市民群(qun)众居住条件(jian)的多少(gan)意见》，也关(guan)注到老(lao)旧住宅更新成绩。

如今，在上海城区之(zhi)外的“镇(zhen)”区还存有大批“建成年代较早、失养失修失管、市政(zheng)配套设(she)施不(bu)完善、社区服务设(she)施不(bu)健全”的老(lao)旧住宅，这些供给低价居所的老(lao)旧住宅，在客观上具有增强(qiang)上海乡村包容性、运作韧(ren)性的功效。如无(wu)法“大拆大建”，是不是能够(yi)通过老(lao)旧小区项目的渐渐覆盖、或部分微更新等，较低本钱地完成改善人民居住生存(huo)的目标。

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发布于：上海市